Des législateurs des deux bords se sont ralliés à la défense du Global Fragility Act. Du Congrès à la société civile en passant par le Département d’État lui-même, nombreux sont ceux qui tentent encore de maintenir en vie ce qui est aujourd’hui l’un des derniers programmes d’aide bipartites.
Le jour de son retour à la Maison Blanche, Donald Trump a profité de son discours d’investiture pour faire une promesse. « Nous mesurerons notre succès non seulement aux batailles que nous gagnerons, mais aussi aux guerres que nous mettrons fin. Et, peut-être plus important encore, aux guerres que nous ne nous engagerons pas », a déclaré Trump, s’exprimant depuis la rotonde du Capitole le 20 janvier. « Mon héritage le plus fier sera celui d’un artisan de paix et d’un rassembleur. »
Mais aujourd’hui, l’effort de consolidation de la paix lancé durant sa première présidence – le Global Fragility Act – est en jeu. Le bureau du Département d’État, qui était autrefois le fer de lance de cette loi, est menacé de disparition, tandis que l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), l’un des acteurs clés de l’initiative, a été quasiment démantelée.
Cela a poussé les législateurs des deux bords à se porter à la défense du GFA – et, du Congrès à la société civile en passant par le Département d’État lui-même, nombreux sont ceux qui tentent encore de maintenir en vie ce qui est aujourd’hui l’un des derniers programmes d’aide bipartites. « Nombreux sont ceux qui tentent de reconstruire Humpty Dumpty, mais une grande partie des dégâts sont irréversibles », a déclaré un membre du personnel de l’USAID ayant travaillé sur le GFA, et qui a souhaité s’exprimer sous couvert d’anonymat car il est toujours employé par l’agence. « Cette responsabilité repose désormais sur les épaules du Département d’État. »
La paix par la prévention
En 2019, le Congrès américain a adopté le Global Fragility Act afin de corriger ce que des décennies d’échecs en matière de politique étrangère avaient clairement démontré : le gouvernement américain ne prévenait pas les conflits, ni ne coordonnait ses propres agences, aussi efficacement qu’il le pouvait.
Le GFA a été conçu pour changer cela. Il exigeait des départements d’État et de la Défense, ainsi que de l’USAID – les trois « D » de la politique étrangère américaine, car ils couvrent le développement, la défense et la diplomatie – qu’ils élaborent des stratégies conjointes pour prévenir les conflits violents et s’attaquer à leurs causes profondes.
Le fonds a également créé deux nouveaux fonds au sein du Trésor américain pour soutenir ces efforts : le Fonds pour la prévention et la stabilisation, administré par le Département d’État et l’USAID ; et le Fonds pour les crises complexes, administré par l’USAID.
Après sa promulgation par Trump en 2019, le président de l’époque, Joe Biden, l’a reprise l’année suivante. En 2020, le gouvernement américain a commencé à mettre en œuvre une nouvelle stratégie de prévention de l’instabilité. En 2023, l’administration Biden avait ciblé quatre pays et une région : Haïti, la Libye, le Mozambique, la Papouasie-Nouvelle-Guinée et la côte ouest-africaine, plus précisément le Bénin, la Côte d’Ivoire, le Ghana, la Guinée et le Togo.
« Le [gouvernement américain] adopte une approche différente pour s’attaquer aux facteurs économiques, sociaux et politiques de fragilité, en engageant près de 2 milliards de dollars d’aide à la stabilité et à la prévention des conflits dans les pays et la région prioritaires », peut-on lire dans le dernier rapport de la GFA soumis au Congrès, qui couvre les efforts déployés par la loi de 2021 à 2025.
En Afrique de l’Ouest côtière, cela s’est traduit par le recrutement de personnel à temps plein pour coordonner la diplomatie, l’aide et la sécurité du gouvernement américain dans la région, ainsi que les efforts du Trésor américain, de la Millennium Challenge Corporation et de la Société américaine de financement du développement international. Au Mozambique, la situation est restée similaire : tandis que l’USAID formait des fonctionnaires à la fourniture de services de base à leurs communautés, par exemple, les diplomates américains ont fait pression sur leurs homologues mozambicains en matière de responsabilité électorale.
L’ensemble de ces travaux a été mené par un secrétariat interinstitutions et d’autres comités de haut niveau, composés de membres du Conseil national de sécurité, du Département d’État, de l’USAID, du Département de la Défense, du Trésor américain, entre autres.
« Il ne s’agissait pas seulement d’aide au développement. Il s’agissait aussi de garantir la collaboration entre la diplomatie et le secteur de la sécurité », a déclaré Elizabeth Hume, directrice exécutive de l’Alliance pour la consolidation de la paix. « Une réforme était absolument nécessaire. C’est pourquoi nous avons travaillé si dur pour faire adopter le Global Fragility Act. »
Si le GFA se concentrait sur le gouvernement américain, il militait également en faveur d’investissements plus importants dans la consolidation de la paix. Rob Jenkins, ancien assistant de l’administrateur du Bureau pour la prévention des conflits et la stabilisation de l’USAID, a expliqué comment, en Afrique de l’Ouest côtière, les responsables américains collaboraient avec ceux des ministères des Affaires étrangères allemand, néerlandais et britannique – qui avaient tous contribué financièrement à ces travaux – ainsi qu’avec les gouvernements locaux eux-mêmes. « Un programme mis en œuvre par plusieurs donateurs, avec l’argent de plusieurs donateurs, je pense que c’est exactement ce que cette administration souhaite », a déclaré Jenkins. « Il s’agit d’un véritable partage des charges, et de toute évidence, il a fonctionné efficacement. »
Cela dit, le GFA n’était pas parfait. Son avancement a été freiné par des années de retard sous l’administration Biden, et les plans nationaux n’ont été transmis aux législateurs qu’en 2023, soit plus de deux ans après la date limite fixée par le Congrès. Au fil du temps, le processus a également été « capturé » par le Département d’État, a expliqué Jenkins. « À ce stade, ce n’était pas vraiment les trois D », a-t-il ajouté. « C’était le Département d’État qui prenait toutes les décisions finales et pilotait des actions que le Département de la Défense et l’USAID auraient probablement menées beaucoup plus rapidement et plus simplement.»
Malgré ces lacunes, les personnes impliquées dans le processus ont indiqué à Devex qu’il s’agissait toujours de la meilleure approche pour le gouvernement américain. Et lorsque chaque agence s’est préparée à poursuivre le travail du GFA, elle avait une vision à plus long terme en tête : l’approche devait être itérative, a expliqué Hume, et finalement déployée non seulement dans les pays cibles, mais aussi dans le reste du monde. « Le GFA a connu des difficultés, mais j’y crois toujours fermement », a déclaré un responsable du Département d’État familier du GFA, qui a requis l’anonymat car il n’était pas autorisé à parler à la presse. Il nous offre un outil précieux pour réformer nos relations avec un large éventail de pays et met davantage l’accent sur la collaboration avec ces pays afin d’anticiper les conflits.»
« Questions fondamentales »
À l’approche du retour de Trump, l’équipe du GFA disposait de tous les éléments nécessaires.
« Le document de transition pour la nouvelle administration indiquait : Voici ce que nous vous recommandons de faire », a expliqué le membre de l’USAID. « Et il s’agissait notamment de mieux aligner une partie de notre aide étrangère sur notre politique étrangère.»
Quelques semaines seulement avant le discours d’investiture de Trump, le Fonds monétaire international avait publié un document sur la prévention de la violence, qui révélait que pour chaque dollar investi dans la prévention, le rendement pouvait atteindre 103 dollars. Compte tenu du soutien bipartisan apporté à l’Accord-cadre mondial – et de sa promulgation sous Trump –, beaucoup pensaient qu’il survivrait à la réduction de l’aide étrangère décidée par la nouvelle administration.
Mais quelques jours après le retour du président, l’USAID s’est retrouvée dans le collimateur de l’administration. 85 % des programmes de l’agence ont été supprimés, et la plupart de ses employés – y compris ceux travaillant sur l’Accord-cadre mondial – ont été mis en congé administratif ou licenciés. Ces efforts signifiaient que la poursuite des activités de l’Accord-cadre mondial nécessitait une refonte fondamentale de ses programmes de prévention des conflits.
« Environ les trois quarts des programmes mis en place pour l’Accord-cadre mondial étaient gérés et mis en œuvre par l’USAID », a expliqué le responsable du Département d’État. « Cela soulève donc des questions fondamentales sur la manière dont nous mettons en œuvre et abordons l’Accord-cadre mondial aujourd’hui. »
« Il n’y a plus de trois D », a réitéré Jenkins. « Il n’y en a plus que deux. Et c’est un problème. »
De plus, le dernier plan de réorganisation du Département d’État ferme le bureau qui pilotait autrefois le GFA : le Bureau des opérations de stabilisation et de gestion des conflits. Alors que l’USAID gérait une grande partie des programmes d’aide de cette initiative, le bureau du Département d’État a piloté la stratégie du GFA, tout en présidant le secrétariat d’État interinstitutions, l’USAID et les responsables du ministère de la Défense.
Dans un billet de blog publié par l’agence, le secrétaire d’État Marco Rubio a critiqué le bureau situé au-dessus de ce bureau – le sous-secrétaire à la Sécurité civile, aux Droits de l’homme et à la Démocratie – pour son « budget gonflé et son mandat flou », et a déclaré qu’il « offrait un environnement propice aux militants pour redéfinir les “droits de l’homme” et la “démocratie” et pour mener leurs projets aux frais du contribuable ».
Les bureaux rattachés à cette équipe ont été soit remaniés, soit supprimés, le Bureau des opérations de stabilisation et de gestion des conflits relevant de cette dernière catégorie. En 2023, cette équipe employait un peu moins de 120 personnes, dont la plupart devraient subir une réduction d’effectifs au cours des 60 prochains jours.
« Je pense que [l’Aide mondiale pour la paix] peut tout à fait aller de l’avant avec une [US]AID intégrée au Département d’État », a déclaré Shamil Idriss, directeur général de Search for Common Ground, la plus grande organisation mondiale de consolidation de la paix. « Mais l’essentiel est qu’il faille des personnes compétentes pour la gérer, et des fonds doivent y être alloués pour pouvoir être déployés en première ligne. »
La prévention des conflits n’est pas non plus évoquée dans la structure proposée du Département d’État. Cependant, dans un billet de blog publié par l’agence, le secrétaire d’État Marco Rubio a déclaré que toute « aide étrangère non liée à la sécurité » serait répartie entre bureaux régionaux ou ambassades.
« Le Département d’État devrait assumer un rôle plus important dans la gestion de certains programmes non liés à la sécurité, mais nous ne pourrions en aucun cas accomplir autant que l’USAID – ou, franchement, le faire aussi bien qu’avant », a ajouté le responsable du Département d’État. « Compte tenu de cette réorganisation, nous ignorons vraiment ce que l’avenir nous réserve.»
Le Département d’État n’a pas répondu à une demande de commentaire sur cet article.
Et après ?
En fin de semaine dernière, deux législateurs républicains et démocrates ont annoncé un projet de loi visant à reconduire le GFA et ses fonds correspondants jusqu’en 2029. Dans une démonstration de bipartisme de plus en plus rare, le projet de loi a été présenté par le représentant Michael McCaul, républicain du Texas, et la représentante Sara Jacobs, démocrate de Californie.
« La protection de la sécurité nationale des États-Unis exige un travail délibéré pour empêcher les régimes malveillants et les groupes extrémistes d’alimenter et d’exploiter l’instabilité dans leurs régions pour étendre leur influence », a déclaré McCaul, qui a été le premier à présenter la GFA en 2019.
Si la GFA reste en vigueur, ses mécanismes de financement – les fonds de prévention et de stabilisation et de gestion des crises complexes – arrivent à expiration. La législation prolongerait la durée de vie de ces fonds, tout en exigeant une réunion annuelle du comité avec les hauts responsables de la GFA afin de garantir l’harmonisation des politiques, une mesure que certains experts considèrent comme une tentative de préserver ce qui pourrait être sur la sellette du Département d’État.
Les coupes massives dans l’aide étrangère américaine pourraient-elles offrir l’occasion de s’attaquer enfin aux défis complexes de la fragilité et de l’instabilité chronique ?
« Nous plaidons en interne pour un processus clair afin de garantir que l’Alliance pour la consolidation de la paix (GFA) soit intégrée à la nouvelle structure et, idéalement, dotée d’un mandat clair, d’autorités et d’un personnel dédié capable de mener à bien ce projet », a déclaré le responsable du Département d’État à Devex. « Si cette mission est confiée à un seul agent d’un bureau spécifique, la promesse de la GFA – et la vision des représentants McCaul et Jacobs à ce sujet – ne se concrétiseront pas. »
D’autres sont plus optimistes. Idriss a souligné les efforts déployés par Rubio pour négocier un accord de paix entre la République démocratique du Congo et le Rwanda la semaine dernière, ainsi que la sixième priorité de politique étrangère définie par l’administration Trump : promouvoir une paix durable. Hume a quant à lui souligné les appels du réseau de plus de 230 organisations de l’Alliance pour la consolidation de la paix, qui a adressé à Rubio cet après-midi une lettre citant le secrétaire d’État lui-même.
« Lors de votre audition de confirmation, vous avez déclaré : “Prévenir les crises est bien moins coûteux et bien plus efficace que de les gérer après coup” », indique la lettre. « Nous sommes tout à fait d’accord : pour prévenir et réduire les conflits violents et instaurer une paix durable dans les États fragiles et touchés par des conflits, le Département d’État doit conserver ses experts en conflits. »
Dans cette lettre, l’Alliance a formulé une série de recommandations à l’intention de Rubio. La principale d’entre elles était la création d’une unité chargée des conflits au sein du Bureau des affaires politiques ou du Bureau du coordinateur de l’aide étrangère et des affaires humanitaires, ce dernier étant qualifié par Rubio de Bureau de l’aide étrangère « réinventé ».
« Cette unité, quel que soit son siège, doit avoir la responsabilité, l’autorité et les ressources nécessaires non seulement pour mettre en œuvre rigoureusement l’Accord-cadre mondial, mais aussi pour intégrer la prévention des conflits et la consolidation de la paix dans l’ensemble de la diplomatie et de l’aide du Département d’État réorganisé », poursuit la lettre.
Parmi ces ressources, le personnel est essentiel, précise la lettre, ainsi que l’expertise des employés de l’USAID et du Bureau des opérations de conflit et de stabilisation du Département d’État. Dans le cas contraire, a déclaré le responsable du Département d’État, la vision de l’Accord-cadre mondial sera vouée à l’échec, et les cinq dernières années de travail pourraient disparaître avec.
Pendant ce temps, un quart de la population mondiale, soit environ 2 milliards de personnes, vit dans des contextes de fragilité élevée et extrême, selon les données 2025 de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
« À court terme, ce sera le chaos total. Mais à un moment donné, ils prendront conscience qu’ils ont besoin d’aide », a déclaré Jenkins. « Nous ne voulons peut-être pas que ce qui se passe au Sahel se propage à nos alliés et se propage jusqu’à l’océan en Afrique de l’Ouest. Si seulement nous avions des moyens de travailler dans ces environnements. Eh bien, nous les avions. Ils pourraient les reconstruire. Mais pour l’instant, ils n’en ont pas, et ils n’ont même plus de partenaires vers qui se tourner. »
Elissa Miolene couvre l’USAID et le gouvernement américain chez Devex. Elle a précédemment couvert l’éducation au San Jose Mercury News et a écrit pour des médias tels que le Wall Street Journal, le San Francisco Chronicle et le magazine Washingtonian, entre autres. Avant de se lancer dans le journalisme, Elissa a dirigé la communication d’agences humanitaires aux États-Unis, en Afrique de l’Est et en Asie du Sud.
Devex 30 avril 2025
