La politique de « pression maximale » de Trump n’a fait que renforcer Maduro. Maintenant, Biden doit tracer une nouvelle voie.
En août 2017, le Venezuela était au cœur de la plus grande vague de protestations de son histoire récente, avec un record de 100 jours consécutifs de rassemblements. À l’époque, et parallèlement à des actes de répression brutaux de la part du régime vénézuélien de Nicolás Maduro (avec plus de 100 manifestants tués cette année-là lors de leur confrontation avec les forces de sécurité), il existait une conviction nationale selon laquelle les jeunes du pays ne rentreraient pas chez eux tant que la démocratie ne serait pas rétablie.
C’est dans ce contexte que l’administration Trump a radicalement changé l’approche des États-Unis face aux crises économique et politique du Venezuela. Pour tenter de soutenir les manifestants, le président américain de l’époque, Donald Trump, a entamé une politique agressive de sanctions contre l’administration Maduro, estimant que de telles mesures accéléreraient une transition politique au Venezuela en étranglant financièrement le régime.
Mais quatre ans plus tard, la situation politique du Venezuela ne pourrait pas être plus décourageante. Aujourd’hui, le régime Maduro semble plus fort que jamais. Pendant ce temps, la société civile vénézuélienne semble irrémédiablement brisée après des années de répression économique et politique aux mains d’un régime qui a plongé 8 Vénézuéliens sur 10 dans l’extrême pauvreté, entraîné la fuite de près de 6 millions d’exilés et laissé plus de 7 millions de Vénézuéliens dans le besoin d’aide humanitaire, notamment de traitements médicaux, d’abris, d’installations sanitaires et de nourriture.
En bref, non seulement les sanctions n’ont pas réussi à produire un changement de régime, mais elles semblent également avoir coïncidé avec un approfondissement du pouvoir de Maduro. Voici pourquoi.
Depuis 2006, les États-Unis sanctionnent le régime vénézuélien pour ses violations présumées des droits de l’homme, ses systèmes de blanchiment d’argent et ses liens avec des groupes irréguliers et d’autres États autoritaires. Au cours de son administration, le président américain de l’époque, George W. Bush, a également interdit la vente d’armes au Venezuela, arguant que le prédécesseur de Maduro, Hugo Chávez, ne « coopérait pas pleinement avec les efforts antiterroristes des États-Unis. »
Pourtant, ce n’est que lorsque Trump a commencé sa politique de « pression maximale » contre le régime de Maduro que l’objectif explicite de la politique américaine au Venezuela est devenu un changement de régime.
La pression maximale consistait à utiliser des sanctions pour faire imploser la coalition au pouvoir du régime. Plus précisément, les décideurs politiques pensaient que le manque de ressources résultant des sanctions ferait perdre à Maduro le contrôle des principaux groupes d’intérêt, qu’il s’agisse d’acteurs nationaux comme l’élite économique et militaire vénézuélienne ou d’alliés internationaux comme la Russie et la Chine. Il s’agit d’un argument standard en faveur des sanctions, même si sa validité est fortement contestée dans les milieux universitaires. Néanmoins, l’administration Trump a cru voir une fenêtre d’opportunité pour stimuler la démocratie au Venezuela, et elle l’a saisie.
Pour chasser Maduro du pouvoir, l’administration Trump a mis en œuvre ou renforcé trois types de sanctions différentes à l’encontre du Venezuela.
La première d’entre elles, les sanctions générales, a débuté en août 2017. Avec elles, Trump a interdit au gouvernement vénézuélien d’accéder au système financier américain – une décision qui a créé une série supplémentaire de défis financiers pour l’État vénézuélien déjà en faillite. Avant les sanctions, le gouvernement vénézuélien et sa compagnie pétrolière d’État, PDVSA, étaient en mesure d’accéder aux marchés de la dette et à d’autres institutions. En 2017, par exemple, Goldman Sachs a acheté pour 2,8 milliards de dollars d’obligations de PDVSA, fournissant à l’entreprise une injection de liquidités. Avec la nouvelle réglementation de Trump, de telles options ont disparu. En 2019, Trump a alors pris la décision de geler les comptes bancaires du gouvernement vénézuélien aux États-Unis et d’interdire à toutes les entités américaines d’effectuer des transactions avec le gouvernement Maduro sans l’autorisation préalable de l’Office of Foreign Assets Control du département du Trésor.
Les sanctions ont poussé l’Iran et le Venezuela dans les bras l’un de l’autre
Le deuxième type de sanction que Trump a imposé au Venezuela est une série de mesures sectorielles contre PDVSA. Celles-ci ont commencé en janvier 2019, lorsque le département du Trésor américain a bloqué l’accès de PDVSA à ses biens aux États-Unis, y compris CITGO, une filiale qui possède le sixième plus grand réseau de raffineries aux États-Unis. Le même mois, le département du Trésor a interdit à toutes les entités américaines d’effectuer des transactions avec PDVSA. Plus tard en 2019, il a finalement interdit à toutes les entreprises (étrangères ou américaines) de faire des affaires avec PDVSA. À la suite de ces sanctions, les exportations de pétrole de PDVSA se sont effondrées à des niveaux jamais vus au Venezuela depuis près d’un siècle – d’environ 1,5 million de barils par jour en décembre 2018 à environ 390 000 barils par jour en juin 2020.
Le troisième type de sanction mis en œuvre par l’administration Trump était les interdictions visant les individus. Celles-ci ont gelé les comptes bancaires et les actifs des personnes liées au régime de Maduro. Bien que les États-Unis aient appliqué des sanctions individuelles auparavant, l’administration Trump a considérablement élargi leur portée. Au moment où Trump a quitté ses fonctions, le Trésor américain avait imposé des sanctions à plus de 160 personnes vénézuéliennes ou liées au Venezuela, y compris des généraux, des juges de la Cour suprême et Maduro lui-même.
Dans l’ensemble, toutes ces sanctions ont été politiquement inefficaces. Le régime de Maduro est non seulement toujours au pouvoir, mais il semble également plus fort qu’en 2017, lorsqu’il était confronté à des manifestations de masse. C’est parce que Maduro a su s’adapter à chaque mesure successive qui l’a frappé.
Dans l’ensemble, toutes ces sanctions ont été politiquement inefficaces. Depuis le tout début de la révolution socialiste vénézuélienne, le régime a puisé dans les revenus de PDVSA pour maintenir son contrôle sur les principaux groupes d’intérêt du pays, notamment en finançant des programmes sociaux pour les pauvres et des subventions économiques discrétionnaires pour la classe supérieure. En 2003, par exemple, Chavez a mis en place un contrôle des devises qui a entraîné des écarts importants entre les taux de change officiels et ceux du marché noir. Le taux de change officiel était subventionné par les revenus de PDVSA. En conséquence, les ressources de PDVSA ont ouvert la voie à la corruption et à la fuite des devises pour plus de 20 milliards de dollars par an entre 2003 et 2011.
L’effondrement des exportations de pétrole du Venezuela aurait donc dû représenter une menace sérieuse pour la survie du régime Maduro. Mais celui-ci a pu s’adapter en trouvant d’autres sources de revenus pour son élite à la recherche de rentes.
Selon le ministère américain de la justice, l’une des méthodes de Maduro est la participation de son gouvernement à diverses entreprises illégales, de l’exploitation minière illégale au trafic de drogue. Dans le même temps, Maduro a poursuivi ce que nous appelons une libéralisation économique « à la soviétique » au Venezuela. En d’autres termes, il a ouvert certaines parties de l’économie vénézuélienne, de l’économie des services au secteur pétrolier du pays, dans l’intention d’ouvrir de nouvelles opportunités commerciales pour l’élite du pays. Pendant ce temps, le reste de l’économie reste étroitement contrôlé.
Un exemple de ce processus est PDVSA lui-même. Selon la source d’information sur l’énergie S&P Global Platts, le régime de Maduro « fait désormais appel à des capitaux privés nationaux et internationaux pour ouvrir le secteur pétrolier du pays ».
Le régime a également renoncé à faire appliquer son vaste et étouffant réseau de réglementations du marché, des quotas de production et de commerce aux contrôles arbitraires et universels des prix. En retour, l’élite vénézuélienne a pu ouvrir des entreprises que le régime de Maduro avait expropriées ou mises en faillite il y a des années, ce qui lui a permis de bénéficier d’un repas gratuit.
Globalement, on pourrait dire que le relâchement de l’emprise de Maduro sur son économie contrôlée est un résultat positif des sanctions. Bien que cela soit vrai, ce n’était pas l’objectif visé par les sanctions. De plus, une véritable reprise économique qui conduira à une santé économique durable ne peut provenir que d’une véritable réforme du marché – du bas vers le haut – et non de réformes qui placent les copains de Maduro à la tête de tous les secteurs importants.
En plus de trouver d’autres sources de revenus, le régime de Maduro a également renforcé son pouvoir en apprenant à contourner les efforts de Trump. C’est-à-dire qu’il a appris à opérer en dehors du champ d’application du système financier américain et, plus précisément, à surmonter les sanctions sur les activités commerciales de PDVSA.
Pour ce faire, le régime Maduro a commencé à tirer parti et à renforcer ses liens avec des régimes autoritaires expérimentés dans le contournement des sanctions américaines.
Par exemple, l’interdiction globale des États-Unis de faire des affaires avec PDVSA a à la fois asséché les exportations du Venezuela et privé le Venezuela lui-même de carburant, créant une pénurie chronique à l’échelle nationale. L’économie vénézuélienne, déjà décimée, a été gelée.
Le Venezuela, pour contourner ce blocus, a demandé l’aide de Téhéran, qui a envoyé des cargaisons clandestines d’essence et d’agents de mélange afin de stimuler la production de pétrole et de carburant de PDVSA, qui s’effondre. Les cargaisons ont pu contourner les sanctions américaines car elles ont été envoyées au Venezuela par la Corne de l’Afrique, les transpondeurs des navires étant désactivés, ce qui a empêché les systèmes de suivi de détecter leur emplacement jusqu’à leur arrivée à destination. En retour, le Venezuela a non seulement donné à l’Iran le contrôle de raffineries clés de PDVSA, mais a également renforcé l’implication de l’Iran dans l’économie vénézuélienne dans son ensemble.
Maduro s’est également associé à Pékin, qui achète désormais la plus grande partie du pétrole vénézuélien, par l’intermédiaire d’une série de « sociétés fantômes », c’est-à-dire des entreprises sans antécédents ni propriétaires clairs. Ces sociétés louent ensuite des pétroliers anonymes pour transporter le chargement à travers la Corne de l’Afrique, à l’instar du plan iranien.
Les plans d’expédition chinois n’ont commencé qu’au cours du second semestre de 2020, mais des documents internes de PDVSA montrent que la Chine est déjà responsable des trois quarts de toutes les exportations de PDVSA. En février, par exemple, Pékin a acheté environ 500 000 barils de pétrole par jour au Venezuela, portant les exportations de pétrole du pays à 700 000 barils par jour ce mois-là. Il s’agissait de son niveau le plus élevé depuis un an.
Étant donné le succès de Maduro jusqu’à présent, il est logique qu’il continue à contourner les sanctions américaines, les rendant moins efficaces de jour en jour. Cette issue devrait être familière aux personnes qui suivent la situation en Iran. Bien que les exportations de pétrole de l’Iran se soient effondrées immédiatement après que les États-Unis ont sanctionné Téhéran en mai 2018, il vend maintenant beaucoup plus, passant de 600 000 barils par jour en février 2020 à 1,7 million de barils par jour en février de cette année. Et tout comme dans le cas du Venezuela, la Chine achète la majorité des exportations iraniennes ; dans ce cas, environ 1 million de barils par jour.
Le président américain Joe Biden est confronté à un choix. Les États-Unis pourraient poursuivre leur stratégie actuelle, qui n’aboutira pas à un changement de régime mais fournira à Maduro une occasion de propagande commode et rapprochera le Venezuela d’autres régimes autoritaires.
Sinon, l’administration Biden pourrait commencer à utiliser les sanctions de manière stratégique. L’équipe Biden doit cesser de considérer les sanctions comme une fin en soi, mais plutôt comme un levier pour négocier avec le régime Maduro sur les droits de l’homme et les libertés économiques. Si l’administration Biden les considère de cette manière, les sanctions pourraient être utilisées pour améliorer les droits individuels du peuple vénézuélien.
Dans le cas contraire, Biden doit s’attendre à une crise continue au Venezuela – et potentiellement à une instabilité plus large dans la région.
*Jorge Jraissati est un économiste vénézuélien et le directeur exécutif de Venezuelan Alliance, un groupe politique spécialisé dans la crise humanitaire du Venezuela. Il a été invité à donner des conférences sur ce sujet dans des universités comme Harvard et Cambridge.
Wolf von Laer est titulaire d’un doctorat en économie politique et d’une maîtrise en économie. Wolf est le PDG de Students For Liberty, un organisme libertaire international à but non lucratif présent dans plus de 100 pays.
Foreign Policy 07 juin 2021
